ANALISIS | Parlimen Malaysia meraikan ulang tahun ke-60 pada 9 Sept lalu.

Di bawah doktrin pengasingan kuasa, Parlimen bukan sahaja menggubal undang-undang, tetapi memainkan peranan semak dan imbang (check-and-balance) kepada ranting eksekutif dalam kerajaan.

Namun, lama-kelamaan Parlimen dianggap sebagai sekadar rubber stamp (cop getah) pihak eksekutif, iaitu sekadar meluluskan rang undang-undang yang diusulkan, tanpa sebarang pindaan.

Salah satu cara mengukur pengaruh eksekutif ke atas Parlimen ialah peratusan ahli Dewan Rakyat (MP) yang menerima gaji daripada kerajaan. Ukuran ini disebut ‘payroll votes’, atau istilahnya undi gaji.

Undi gaji merujuk kepada MP yang memegang jawatan dalam ranting eksekutif kerajaan, contohnya sebagai menteri atau timbalan menteri. Mereka dijangka mengundi menyokong kerajaan, dan menyokong eksekutif.

Menurut kajian Malaysiakini dan Penang Institute, peratusan undi gaji dalam Dewan Rakyat meningkat antara 1974 ke 2004, sebelum menurun dalam jangka masa 11 tahun yang lalu. (Data untuk tahun-tahun sebelum 1974 tidak lengkap).

Pada tahap yang paling tinggi, undi gaji merangkumi 41 peratus daripada Dewan Rakyat. Ini bermaksud hampir separuh Dewan Rakyat digajikan oleh pihak eksekutif.

Situasi itu berlaku di bawah pimpinan perdana menteri kelima Abdullah Ahmad Badawi. Hari ini, lebih kurang satu per lima dari Dewan Rakyat merupakan MP undi gaji.

Kajian tersebut hanya merangkumi MP yang dilantik sebagai menteri, timbalan menteri dan setiausaha parlimen, semasa persidangan pertama selepas pilihan raya umum. Atas sebab kekangan data, ia tidak termasuk rombakan kabinet dan MP yang dilantik sebagai pengarah atau pengurus kanan badan berkanun atau syarikat berkait kerajaan (GLC).

Ini bermaksud pegangan eksekutif ke atas Parlimen mungkin lebih kuat.

Pada 1974, ketika Perdana Menteri Abdul Razak Hussein menubuhkan kabinet menteri kedua selepas PRU ke-4, sebanyak 28 peratus Dewan Rakyat terdiri daripada undi gaji. Maksudnya, daripada 154 MP pada waktu itu, 43 memegang jawatan kerajaan.

Angka ini naik dua kali ganda dalam dua dekad seterusnya. Pada 2014, sebanyak 41 peratus Dewan Rakyat juga berkhidmat dalam kerajaan dipimpin Abdullah Ahmad Badawi.

Peningkatan yang tinggi ini berlaku setelah BN menang besar dalam PRU ke-11 tahun itu. BN menang 199 daripada 222 kerusi Parlimen.

Daripada semua MP BN tahun itu, 92 dilantik sebagai menteri, timbalan menteri atau setiausaha parlimen.

Jumlah eksekutif dalam Parlimen mula menurun selepas BN hilang majoriti dua per tiga dalam Dewan Rakyat pada 2008. Pada tahun yang sama, pihak eksekutif memutuskan untuk tidak melantik setiausaha parlimen.

Tugas setiausaha parlimen ialah untuk membantu menteri dan timbalan menteri dalam melaksanakan tugas.

Keputusan tidak melantik setiausaha parlimen ini mengecilkan jumlah undi gaji dari 92 MP pada tahun 2004 ke 52 pada tahun 2008.

Pola penurunan ini berterusan selepas PRU 2018, yang menyaksikan pertukaran kerajaan kali pertama dalam sejarah negara.

Seramai 50 MP dari Pakatan Harapan dan Parti Warisan Sabah (Warisan) dilantik sebagai menteri dan timbalan menteri, iaitu satu per lima daripada kesemua 222 MP di Dewan Rakyat. Ini merupakan peratusan undi gaji yang terendah di Dewan Rakyat sejak 1974.

Peratusan undi gaji tinggi gugat tadbir urus baik

Bagaimanapun, peratusan undi gaji sebanyak 22 peratus adalah lebih tinggi daripada had yang dicadangkan dalam sebuah kajian yang dijalankan Jawatankuasa Khas Pentadbiran Awam di House of Commons, United Kingdom.

Cadangan ini adalah untuk House of Commons, iaitu dewan rendah dalam Parlimen UK, yang setaraf dengan Dewan Rakyat.

Ia merupakan antara segelintir kajian akademik berkenaan isu ini. Tiada kajian sepertinya dilakukan untuk Parlimen Malaysia.

Dalam kertas kajian yang bertajuk "Too Many Ministers?" (Menteri Terlalu Ramai?), jawatankuasa tersebut berkata bahawa saiz undi gaji dapat memberi impak kepada urus tadbir negara.

Ini kerana ia boleh mengekang kebolehan MP untuk menyemak urus tadbir kerajaan dengan efektif.

“Jika anda ada majoriti yang besar, ia amat mudah untuk menjadi kuat dengan kuasa majoriti itu. Dan undi gaji juga besar jadi anda tak perlu mengendahkan apa-apa (kritikan), walaupun ia sesuatu yang berasas; itulah situasi kerajaan yang mempunyai majoriti yang tinggi,” kata bekas perdana menteri UK John Major seperti dipetik dalam laporan tersebut.

Pakar sains politik dari Sunway University, Wong Chin Huat berkata, adalah lebih bermakna jika undi gaji dikira sebagai peratus MP daripada parti pemerintah, dan bukan peratus semua MP.

Ini kerana, katanya, hanya MP dari parti pemerintah yang boleh mendapat jawatan kerajaan, dan digajikan secara eksekutif.

Dalam sistem parlimen Westminster, MP yang digajikan oleh eksekutif dikenali sebagai “frontbencher kerajaan”, dan mereka yang dalam barisan parti pemerintah tetapi tidak memegang jawatan kerajaan dikenali sebagai “backbencher kerajaan”.

Jika undi gaji dikira mengikut cadangan Wong, jumlah MP dari parti pemerintah yang digajikan kerajaan persekutuan adalah konsisten pada lebih kurang 40 peratus sejak 1978.

Namun, pada 1974, kadar ini adalah lebih rendah, iaitu 32 peratus.

Ia sampai ke tahap paling tinggi pada 1990, di bawah kerajaan BN yang dipimpin Dr Mahathir Mohamad. Pada masa itu, hampir separuh daripada MP BN memegang jawatan kerajaan.

Pada 2018, setelah berlaku perubahan kerajaan, 40 peratus daripada MP barisan pemerintah adalah MP undi gaji.

Hari ini, kadar itu menurun kepada 36 peratus setelah 14 MP dari Umno memasuki Bersatu. Kadar ini adalah lebih kurang kadar di parlimen UK dan Kanada.

Backbenchers pak turut eksekutif

Menurut Wong, penelitian oleh pihak MP terhadap polisi eksekutif berkurangan dari segi kualiti dan kuantiti apabila lebih ramai MP diberikan jawatan kerajaan. Ini terutamanya apabila MP yang berwibawa dimasukkan ke dalam eksekutif.

Namun, Wong menganggap isu utama yang melemahkan sistem semak dan imbang antara Parlimen dan eksekutif di Malaysia bukanlah jumlah undi gaji, tetapi keakuran backbenchers kerajaan.

Ini berbeza dengan Parlimen di UK di mana para backbenchers bebas membuat keputusan, termasuk mengundi untuk menolak rang undang-undang kerajaan. Mereka tidak dikenakan tindakan, kata Wong.

“Ketua pembangkang UK, Jeremy Corbyn, telah membuang undi yang bertentangan dengan arahan whip parti sebanyak 421 kali semasa Parti Buruh menjadi kerajaan pada 1997 ke 2010, iaitu 33 kali setiap tahun secara purata.

“Beliau tidak disingkirkan dan tetap dicalonkan dalam pilihan raya umum yang seterusnya,” kata Wong.

Maka keputusan perdana menteri UK terkini, Boris Johnson, untuk menyingkirkan 21 backbencher kerajaan, setelah mereka cuba menghalang UK dari keluar dari Kesatuan Eropah tanpa perjanjian adalah sangat mengejutkan, katanya.

“Bantahan backbencher sesuatu yang sering berlaku dalam politik Britain,” katanya.

Wong (gambar di bawah) berkata backbencher di parlimen UK bersaing sesama sendiri untuk menjadi frontbencher.

Beliau menggunakan analogi sukan untuk menjelaskan keadaan ini. Dalam sukan, katanya, pasukan yang lemah akan dilucutkan ke liga yang lebih rendah, dan pasukan yang kuat dinaikkan ke liga utama.

Di Parlimen UK, frontbenchers yang lemah boleh dilucutkan menjadi backbencher dan sebaliknya. Situasi itu, katanya, menjadi motivasi untuk MP melaksanakan tugas dengan lebih baik.

Keadaan ini tidak berlaku di Malaysia kerana backbencher kerajaan sering dilihat seperti “penyokong kerajaan”, dan tidak memainkan peranan untuk meneliti urus tadbir oleh eksekutif.

Budaya ini juga tidak wujud dalam kalangan MP pembangkang kerana pembangkang tidak pernah mempunyai frontbencher, kerana mereka tidak mempunyai kabinet bayangan yang efektif.

Semasa zaman BN memerintah, backbencher kerajaan dikenali sebagai ‘Kelab Penyokong Kerajaan Barisan Nasional’. Selepas Pakatan Harapan mengambil alih, kumpulan ini dinamakan ‘Majlis Ahli-ahli Backbencher’.

Apakah peratusan undi gaji yang ideal?

Menurut Ketua Penyelaras Majlis Ahli-ahli Backbencher, Ong Ooi Heng, penukaran nama ini menunjukkan bahawa backbencher Pakatan Harapan memahami yang mereka tidak harus menyokong kerajaan secara membuta tuli.

Ini penting kerana kebolehan Parlimen untuk meneliti urus tadbir kerajaan bergantung kepada pemahaman backbencher akan tugas mereka, katanya.

Katanya, backbencher boleh memainkan dua peranan yang berbeza - iaitu menyokong dan menstabilkan kerajaan atau melakukan pemberontakan. Dalam keadaan kedua, ia boleh membawa kepada keruntuhan kabinet, katanya.

“Kini, empat daripada 10 ahli parlimen kerajaan digajikan oleh kerajaan pusat. Tapi untuk mengekalkan jawatan mereka dalam kerajaan, mereka perlu mendapatkan sokongan daripada enam yang lain. Jika tidak, kabinet akan jatuh,” kata Ong.

Secara ideal, katanya, nisbah frontbencher kepada backbencher adalah 1:2. Ini untuk mengelakkan eksekutif untuk menjadi terlalu berpengaruh dalam Parlimen.

“Jika kebanyakan MP - katakan dua per tiga daripada mereka - menjadi menteri, timbalan menteri dan setiausaha parlimen, satu per tiga yang selebihnya tidak akan mampu membuat perubahan. Paling teruk, ia akan jadi seolah-olah mereka tidak wujud,” katanya.

Wong, dari Sunway University, pula beranggapan bahawa mencari nisbah ideal ini kurang penting. Katanya, lebih wajar untuk kita persoalkan sama ada jawatan-jawatan eksekutif yang dipegang oleh MP undi gaji ini diwujudkan atas keperluan portfolio atau semata-mata untuk memenuhi keperluan politik.

Tambahnya, lebih ramai MP undi gaji, lebih tinggi beban kepada pembayar cukai yang perlu menampung gaji mereka.

“Bolehkah Malaysia kurangkan jumlah menteri dan timbalan menteri? Ya.

“Adakah kita perlukan lebih ramai MP undi gaji, kerana populasi penduduk sudah mencapai 32 juta? Tidak.

“Seberapa besar pun populasi negara, ia hanya memerlukan seorang menteri luar negara, menteri pertahanan dan menteri dalam negeri.

“Tiada keperluan langsung untuk menambah jumlah frontbencher, kerana pertambahan populasi,” kata Wong.

Bayangan Putrajaya di Dewan Negara

Pengaruh eksekutif ke atas Parlimen bukan sahaja wujud di dewan rendah, tapi juga di dewan tinggi - iaitu Dewan Negara (gambar, di bawah).

Menurut Perlembangaan Persekutuan, Yang di-Pertuan Agong berkuasa melantik sejumlah senator, atas nasihat daripada kerajaan persekutuan.

Pada 1959, terdapat 38 senator dan 16 daripadanya dilantik atas nasihat kerajaan persekutuan. Jumlah senator yang dilantik atas nasihat kerajaan persekutuan melebihi senator yang dilantik oleh dewan undangan negeri pada 1964, selepas pindaan pada perlembagaan. Hari ini, terdapat 70 senator di Dewan Negara.

Selepas pindaan perlembangaan, pihak eksekutif berhak menasihati Yang di-Pertuan Agong dalam pelantikan 44 senator. Daripada jumlah itu, empat adalah daripada wilayah persekutuan Kuala Lumpur, Labuan dan Putrajaya.

Maka boleh dikatakan bahawa kerajaan persekutuan mempunyai pengaruh atas pelantikan lebih separuh senator. Seramai 26 senator selebihnya dilantik oleh 13 negeri, dua dari setiap negeri. Ahli dewan undangan negeri menamakan calon, dan mengundi dalam dewan untuk memilih senator dari negeri.

Proses pelantikan senator ini mendapat perhatian Jawatankuasa Kerja Reformasi Dewan Negara, dalam laporan mereka yang bertajuk ‘Laporan Reformasi Dewan Negara’. Menurut laporan tersebut, Dewan Negara dipenuhi dengan senator yang mewakili hasrat parti politik.

Maka, kata laporan itu, ketelusan dan keberkesanan Dewan Negara menjadi persoalan, kerana para senator terpaksa mengundi atas dasar parti atau tertekan untuk mengambil tindakan tertentu.

“Hal ini bermaksud sebarang keputusan dibuat dianggap mengikut ideologi parti politik dan tidak mengikut kepentingan rakyat,” kata laporan tersebut.

‘Buka permohonan untuk jawatan senator’

Untuk menyelesaikan isu ini, jawatankuasa tersebut mengesyorkan sebuah garis panduan untuk pelantikan senator. Ia juga mengesyorkan supaya calon berkelayakan diberi peluang memohon untuk menjadi ahli Dewan Negara. Selain itu, ia mengesyorkan penubuhan sebuah Jawakatankuasa Pelantikan Bebas untuk menilai kelayakan calon.

Laporan tersebut tidak mengesyorkan untuk menilai semula jumlah senator yang dilantik atas nasihat kerajaan persekutuan. Menurut pengerusi jawatankuasa itu, Yusmadi Yusoff, ini kerana kualiti lebih penting dari kuantiti.

Menurut Yusmadi, sebuah sistem sokongan yang berpatutan perlu diwujudkan untuk para senator, termasuk penubuhan akademi parlimen untuk tujuan penyelidikan, latihan dan penerbitan.

Dewan Negara juga perlu mempunyai wakil daripada golongan minoriti dan keperluan khas seperti orang kurang upaya, Orang Asli, wanita dan anak muda, tambah Yusmadi (gambar atas).

Beliau juga mengesyorkan penubuhan sebuah jawatakuasa penasihat untuk menasihati perdana menteri dalam memilih calon terbaik.

Laporan jawatankuasa reformasi tersebut juga mempunyai syor-syor lain, termasuk menggunakan jawatakuasa terpilih Dewan Negara dengan lebih baik untuk menangani isu-isu negara dan membenarkan rang undang-undang dibentang dari Dewan Negara, bagi mengurangkan beban Dewan Rakyat.

Ia juga mengesyorkan penubuhan sebuah Jawatakuasa Khas untuk Meneliti Rang Undang-undang, untuk menilai sama ada para senator patut dilantik semula dan memastikan kesamarataan gender dalam pelantikan senator.

Antara syor yang paling penting adalah mengembalikan Akta Perkhidmatan Parlimen 1963, dengan pindaan untuk memperkukuhkan kedaulatan dan kebebasan Parlimen.

Akta ini membolehkan Parlimen mengendalikan urus tadbir sendiri, termasuk dalam pengambilan pekerja dan urusan kewangan. Akta ini dimansuhkan pada 1992, dan segala urusan tersebut kini diputuskan oleh eksekutif.

Timbalan Speaker Dewan Rakyat Nga Kor Ming pernah berkata bahawa Parlimen kini “subservient” (tunduk) kepada eksekutif. Menurutnya, Putrajaya telah membuat komitmen untuk mengembalikan Akta tersebut.

‘Sistem pilihan raya campuran satu-satunya penyelesaian’

Walupun Akta tersebut dikembalikan, ia masih tidak dapat mengurangkan impak budaya whip yang berakar dalam Parlimen Malaysia.

Berbeza dengan Parlimen UK, ahli parlimen Malaysia tidak boleh mengundi mengikut hati nurani mereka (conscience vote). Mereka mempunyai autonomi yang kurang dan hampir setiap kali mengundi mengikut arahan parti untuk mengelak dikenakan tindakan.

Pada 2005, Mohamed Aziz, yang pada masa itu merupakan MP Sri Gading dan Bung Moktar Radin, MP Kinabatangan, telah dikenakan tindakan oleh whip BN pada masa itu, iaitu Najib Abdul Razak.

Ini kerana Mohamed dan Bung Moktar telah mengundi menyokong usul pembangkang. Mereka berdua terpaksa membuat kenyataan maaf kepada Najib selepas itu.

Budaya akur ini disebabkan sistem pilihan raya first-past-the-post (FTPT), dan keperluan masyarakat Malaysia di mana parti politik berasaskan etnik atau agama bergabung menjadi satu koalisi untuk meraih undi, kata Wong.

Ini berbeza dengan di UK, yang juga menggunakan FPTP, tapi tidak membentuk koalisi sebelum pilihan raya.

Menurut Wong, dengan cara itu, parti politik di UK bebas bertanding selagi mana mereka mempunyai jentera. Ini membolehkan pimpinan tempatan setiap parti untuk membuat keputusan berkenaan pencalonan.

Ini berbeza di Malaysia kerana keputusan pencalonan perlu dibincang antara parti, dan dibuat oleh majlis pimpinan tertinggi.

Keperluan untuk berunding antara parti menyebabkan kuasa tertumpu di bahagian pusat parti.

Ini juga berkait dengan sistem whip parti, kerana ahli parlimen mengambil risiko jika bertentangan dengan parti di dalam dewan, kerana whip juga pimpinan tinggi parti. Jika seorang MP melanggar arahan whip, beliau mengambil risiko tidak dicalonkan di pilihan raya akan datang.

Untuk menyelesaikan masalah ini, Wong mengesyorkan sistem pilihan raya campuran yang membolehkan pengundi mengundi untuk dua jenis MP-MP untuk kawasan menggunakan FPTP dan MP dalam senarai parti.

“Pimpinan tertinggi parti politik boleh memilih calon untuk senarai, dan mereka boleh meletakkan calon yang setia.

“Dalam pada itu, pimpinan bahagian atau cawangan boleh mencalonkan calon tempatan, walaupun calon tersebut dilihat sebagai maverick (seseorang yang sering ingkar atau membuat keputusan bertentangan),” katanya.

Pilihan raya Dewan Negara

Wong juga berpendapat perlunya pilihan raya penuh untuk Dewan Negara mengikut sistem closed list-proportional-representation (List-PR).

Sabah, Sarawak dan Labuan diberikan satu pertiga kerusi untuk memastikan mereka mempunyai kuasa veto dalam isu berkaitan perlembagaan.

Dalam sistem ini, parti politik akan ketengahkan senarai calon, dah pengundi akan mengundi untuk parti. Jumlah kerusi yang dimenangi oleh setiap parti bergantung kepada peratus undi yang diraih.

“List-PR memboleh parti melantik teknokrat ke Dewan Negara, yang seterusnya boleh menjadi menteri.

“Ini lebih baik dari keadaan sekarang di mana eksekutif boleh menghantar sesiapa sahaja calon payung terjun.

“Ia bukan sahaja membelakangkan pengundi tetapi menjadikan Dewan Negara rubber stamp dan melemahkan sistem dwi-dewan,” katanya.

Ketua Penyelaras Majlis Ahli-ahli Backbencher Ong bersetuju bahawa perlunya pilihan raya Dewan Negara, menggunakan sistem yang sama.

Namun, beliau risau cadangan ini akan mengundang kritikan dari pihak yang melihatnya sebagai melunturkan kuasa Agong untuk melantik senator.

“Kita boleh mulakan pilihanraya untuk sebahagian kecil Dewan Negara mengikut sistem propotional representation dan lihat sama ada ini boleh diterima masyarakat,” katanya.

Laporan Reformasi Dewan Negara juga menekankan kepentingan pilihanraya dalam perlantikan senator. Sehingga ini boleh berlaku, Yusmadi berkata sistem perlantikan sedia ada perlu lebih telus dan dijalankan melalui temuduga dan proses lain untuk memastikan calon yang sesuai dipilih.

Matlamat akhir adalah untuk mengukuhkan Parlimen supaya ia dapat memainkan peranan meneliti tadbir urus oleh pihak eksekutif.

Ong berharap masyarakat akan menjadi lebih peka tentang isu integriti Parlimen, dan mendesak MP untuk bersuara bagi pihak rakyat dan bukan parti.

Katanya, masyarakat juga boleh memainkan peranan yang lebih aktif, termasuk melobi parti politik dalam pencalonan, dan tidak hanya menerima sahaja mana-mana calon yang diketengahkan.

“Jangan biarkan parti politik mendominasi proses pencalonan. Masyarakat madani (civil society) perlu memberi tekanan kepada parti politik agar mereka mencalonkan individu yang memenuhi keperluan masyarakat,” katanya.

LEE LONG HUI merupakan wartawan Malaysiakini manakala KENNETH CHENG merupakan penyelidik dari Penang Institute.