2017年9月，吉隆坡一所伊斯兰宗教中学发生大火，造成23名师生丧命。事后调查发现，这是一宗人为纵火案，而肇事者竟然是7名年龄介于11至18岁的马来裔青少年，他们与这所中学的学生发生口角而怀恨在心，终于引发悲剧。纵火的少年大都有吸毒和偷车等犯罪前科。这起纵火案，不只烧出了马来西亚教育崩坏的危机，也烧出一个民族的危机，反映出下一代国民的精神萎靡和素养低落的问题。
我国中学教育崩坏的局面，除了反映在学习能力低落，也在教育思维、公民素养，以及学校管理上，皆面临重重困境。无论是国际上各项评估和研究报告，以及国人对公立教育体系的失望和不满，都反映了我国中学教育的体制生态，已到岌岌可危的地步。上述宗教中学纵火事件，只是冰山一角。
马来西亚的中学入学率近年已达到相当高水平，也有部分办学优良的中学，培养出一群资优学生，这是不可否认的事实。但是，他们只是处在教育资源金字塔顶端的少数群体，如果从我国在中等教育的整体表现与成就而言，绝大部分在这个体制下受教育者，其学习状况依然令人忧心。
《纽约时报》专栏作家傅立曼（Thomas Friedman）曾指出，未来的世代，数位落差将消失，取代的是动机落差，谁能有学习的动机、热情和毅力，就会是全球化里的赢家。可是，世界银行在《2018年世界发展报告》中指出，全球正面临学习上的危机，数百万儿童在入学数年后仍不会读写或基本的算术，面临在成年后丧失机会和低工资的前景。这一学习危机正在扩大而不是缩小社会差距，也是马来西亚正遭遇的挑战。
我国中学教育普遍出现两个值得焦虑的问题，一是课程偏重知识，但缺乏培养能力，二是学生即使上学，却学习不到知识，遑论基本常识，更是严重匮乏。现有课程以灌输刻板知识和运算能力为主，但对未来社会需要的软实力，则没有强化培养，造成中学生缺乏知识的应用力、创造力、沟通协作力和问题解决能力。但是，即便学生勤于上学，从调查显示，仍有大量学生未能掌握应有的知识，原因是学校教学与治理出了问题。由于知识力和阅读素质不足，他们升上大学后也面对学习困难。
中等教育是基础教育的重要部分，中学体制是否健全和进步，基本上影响着未来世代的素养，以及全体国民的竞争力。如果我们在中等教育上依旧停滞与僵化，不只丧失面向未来的竞争条件，也可能形成国家发展危机。换言之，中学体制的崩坏不只是属于教育范畴，也俨然升级成为国安危机。
事实上，中学阶段的基础教育与社会经济增长，具有相互影响的作用。尽管教育本身不足以引发经济转型，却是经济转型必不可少的因素之一。研究表明，在中国和印度经济起飞前，或是东亚经济奇迹，都是建立在坚实的基础教育之上。有素质的基础教育，不只提高国民汲取新技术和提高生产力的条件，也带动随之而来的政治经济转型。（Goldman et al, 2008）因此，如何创造和提供卓越的中等教育，已经是大部分国家的义务，也涉及国家长期进步的要素。
然则，当各国致力于思索教育改革的应变策略，以因应未来竞争需要之际，近年来马来西亚中学体制不只面对转型迟缓、变革停滞的压力，甚至还出现体制崩溃，职能失灵的空洞化局面。我国的公立中学连原有的基本教育功能都面临重重缺失，国人逐渐对这个体制产生了信心危机，中产家庭纷纷逃离公立中学，形成出走浪潮。
但是，马来西亚仍然有88%以上学生留在传统的公立中学体制内就读，如果中等教育继续的崩败与空洞化，必然导致绝大多数下一代国民的学习能力与精神面貌，出现低迷的局面。少数中上层家庭固然可以从公立中学体制逃逸而去，但大量中下层背景者却被迫承受低质素的学习环境，影响国民平等的受教权，也将造成未来世代的阶级分化日趋严重，势必复制社会的贫富差距。低效的中学体制，使教育无法成为阶级流动和翻身的途径。
课堂教学影响办学质量
世界银行（1999）将入学、教学质量和办学称为“优秀教育体制的三大支柱”，这一框架具有综合性、优先性和简易性的优点，我们将按照此框架去分析马来西亚的中学教育。现时我国中学教育的危机，基本反映在三个面向：一、学术水平；二、学校治理；三、师资素质。但是，深层的困境却埋藏在官僚集权、转型迟缓，以及缺乏面对未来的顶层设计，导致公立中学的低效能与空洞化。
马来西亚公立中学的初中净入学率，从2004年的87.1%增加到2012年的96.4%，其中92.1%完成初中三年的教育，完成中学五年教育的人数则有84.4%，基本上做到普遍入学的程度。小学阶段已达到全面的入学率，随着中学的入学率在过去20年的扩张，劳动人口中具有中学学历者，也从1982年的37%增至2012年的58%。（World Bank, 2013）
但是在入学率之外，要检验一个教育体制的质量，必须关注辍学率和重读率，即顺利完成学业的概率。辍学率常常用作教育体制的质量指标，但是马来西亚教育部向来不愿公开辍学人数，但从上引的数字来看，未完成中五课程的学生超过15%，虽然有者是转向其他体制的中学（如国际学校），有者则是中途辍学。即使按保守估计，中学辍学者至少介于7%至10%，显然是一个庞大的失学群体。
虽然马来西亚15岁学童（初中三）的入学率，大体接近本区域的先进国家，但学习素量却出现问题，无法将高入学率转化为高水平的人力资本。在国际的学生能力评估中，我国的表现并不符合现有的国民平均所得应有的水平。2009年的学生能力国际评鉴计划（PISA）评估中，马来西亚若与本区域的新加坡、日本、台湾和香港相比，至少落后100分，而根据OECD的标准，在PISA评估中每落后39分，就相等于一年的学术能力。以此为准，我国学生的学力水平，其实落后周边国家约3年。
国际上普遍认为，若不去改善学校质量，仅仅执行义务教育将学童统统送进学校，也无济于事，而学校治理和课堂教学，是影响办学质量的关键。
我国不少公立中学皆面对纪律和校风低落的问题，学校缺乏整顿和辅导的能力。教育部在2017年曾向警方递交一份有严重纪律问题的中学名单，有402所中学出现纪律、毒品和私会党问题。教育部在2010年透露，当年全国有7万2557名中学生涉及纪律违规。由于纪律和校风崩败，即使教育部不断推介教改方案，现实上都难以见效，某些后段班级无法正常教学，或霸凌事件频繁，教师不敢管不能管，最终宁可放弃和濒临沮丧。
公立中学也有种族化和伊斯兰化升高的趋势，有时会对少数族群不友善，没有善尽团结国民的教育功能，教职员的族群构成也日渐土著化和单一化。此氛围会在一些少年心灵里，过早就埋下族群偏见或权益不平等的感受，也是中上层家长开始逃离公立体系的要因。
有效的课堂教学，是推进学习效果的重要条件，但教师行政工作繁重，不必要的非教学活动，以及应付许多务虚的绩效指标，都会牺牲学生受教权益。上课期间，过多的公务会议和培训，也造成经常性的请假和代课，使正常教学常受干扰。学校的形式主义和面子工程，也消耗师生的能量，例如怡保三德中学近年以创造全国纪录为乐事，屡创全国最大的毛笔、最大粽子和最大百家被之闹剧，荒诞之极贻笑杏坛。
自1980年以来，马来西亚在教育上的公共开支，占国内生产总值（GDP）的比重，是东亚地区最高的国家，此后30年也基本保持在相当高的水平。以2011年为例，我国在基础教育（从学前教育至中学）的开支占GDP之比重，是其他东盟国家的两倍。我国是3.8%，其他东盟国家是1.8%，也比亚洲四小龙的韩国、香港、新加坡和日本高出1.6%，甚至还略为超出经济合作发展组织的3.4%。（World Bank, 2013）
这一组数字传达的讯息是，我国对基础教育的投入远比周边国家来得高，但没有切实体现在教育的素质上。教育资源显然得不到有效运用，甚至有浪费之嫌。
我国在PISA的低落表现，还说明一个事实，就是课程的发展严重滞后，无法令学生在知识应用、理解思维上符合未来社会的需要。在一项对我国学生毕业后7年的追踪研究中发现，公立中学的课程大体上只对成绩平平的学生，提供利于记忆的学习（Nagaraj et al, 2009），而非激发和培养创意思维的训练。这种教育体制增加了人们对“错误答案”的担忧，而且机械式的学习和死记硬背看来是考试成功的关键因素（Wong, 2004）。在僵化的中学课程下即使考取高分，进入大学后，由于缺乏高思维能力，往后也妨碍研发水平升级。
师资方面，马来西亚在2004年至2013年之间，公立小学和中学教师增加了30%，增幅惊人。2011年至2013年之间，师范院校也扩大招生，录取人数从3万7439人增至4万6491人。而在这段时期，国内的小学间数保持不变，但中学只增加18%，反而以学生人数而言，小学与中学还减少了12%。换言之，学生减少但教师增幅极大，冗员和素质成了问题。（World Bank, 2013）
从数据上看，我国公立中学的师生比，较先进国家还要好，但录用门槛却是偏低和宽松的，反映在教学质量上就有欠理想。2004年至2013年之间，公立中学的师生比从16.3：1改善至13：1，比OECD国家的13.5还要好，更比韩国的16.2好得多。尽管如此，从各类国际评估中，学生整体表现反远为落后。可见关键显然不是教师规模和教育经费，而是素质问题。缺乏有素质的教师，被视为我国中等教育低落的主要根源。（World Bank, 2013）
举例而言，在2010年报读教育学士课程（PISMP）的申请者中，高达93%被认为不符合学术要求，即在大马教育文凭考试中少过3科特优（A）。受录取者则有70%的表现始终停留在这个水平，只有3%达到高水平表现。教师在马来西亚的专业形象不高，优秀的中学毕业生不愿进入师范院校。这与新加坡和韩国情况有别，这些国家唯有最优秀的10%至30%的学生，才会受录取修读师范课程。
因此世界银行认为，如果不从师资录用的门槛下手，单凭改善薪资和增加预算，无法改善马来西亚的教育质量。我国教育部似乎意识到问题严重，近年开始收紧师范院校的入学要求，目标是录取成绩靠前的学生，否则宁缺勿滥缩减规模。
强调教师素质的当儿，也要考虑培训过程的有效性与专业性，这涉及我国师范院校的水平和能力。目前全国有27所师训学院（IPG），另有一间苏丹依德里斯教育大学（UPSI）。这些师范院校普遍上学术人员水平不高，对前沿的教育新兴学科掌握不够，研究焦点大多倾向教学法，对宏观的教育思潮、政策和国际比较理解不足，自然影响师培的效果。私立体系方面，全国61间华文独中虽有8万名以上学生，但过去40多年来没有发展出稳定的师范培训制度，独中的师资培训更缺乏规划和系统，显得零碎和非专业。
PISA是否另一种霸权？
过去10年由于PISA的评估结果，各国教育部门承受不少压力，对分数低落的国家尤甚，除影响其政策目标，也引导了各国的教改方案，形成某种PISA霸权。有论者认为，PISA其实是一个功利的评量制度，只是评估现有的教育体制，是否可以培养出学生未来所需的相关能力。
但是，即使排名后端的马来西亚，也无法忽视这个问题，因为未来的工作机会需要具备知识的应用和创意思考能力，而目前课程上注重机械式的学习、死记硬背，会导致学生对学习反感，而非创造性的思维成长。因此教育部在《2013-2025教育大蓝图》中，坦然承认基础教育上的严重缺失。
即使不完全同意PISA提出的学习方向和未来人才的要求，但PISA至少传达出某些发现，可供各国决策者参考，例如表现优异的国家，往往都是在教师身上投入最多资源，也会把最好的老师，留给最弱势的学生。其次，表现较好的国家，老师的教学自主权也较高，对课程和评量拥有更多的专业自主。（Economist, 10-12-2016）
PISA也点出一些具体事实，即单凭增加教育支出，未必可以增进学习表现，尤其在中高收入国家，提高拨款不见得有效。反而最关键因素，还是回到教学现场，在课堂上得到良好指导的学生，通常表现较为优秀。而让老师现身课堂，代表着减少旷课、请假以及不必要的行政工作干扰，这涉及学校管理的有效监管。
在马来西亚的案例中，改善师生比并不能保证学习质量。相比起怎样强化师资培训，其实让何者有资格成为教师，更加有影响。澳洲PISA表现一度下滑，就与教师申请者的成绩下滑同时出现。而论者指出，芬兰教育的成功，跟师资培养大有关系，芬兰要求中小学教师要有硕士学历。这一点之所以重要，因为若有较高水平的研究和思考能力，教师才能在长期的教学职涯中，有条件适应和理解不断变化的教改方案。如果入职门槛偏低，他们会缺乏终身学习的能力。
公立体制空洞化
公立中学的濒临崩坏，延伸出私立中学兴起的风潮，形成中产家庭的出走以及公立教育体制的空洞化现象。私立中学可分数类，包括采用国际课程的国际学校、使用政府课程的私立中学，以及依据董总课程的华文独立中学，三者各以不同的收费模式，与公立中学竞争优质生源。越来越多家长，宁可缴付高学费，也要舍弃免学费的公立中学，而这种局面，至少为国民教育体系的未来带来四方面的冲击。
首先，在两种不同中学体制里受教育，彼此在生源上有贫富与阶级之别，造成未来世代的社会隔阂。其次，公立学校不再成为国民首选，在多种课程并存的情况下，势必妨碍塑造国民意识的社会工程，不利国民整合，也使下一代对历史和国情的认识产生落差。其三，则是上层社会精英由于在私立教育体制内得到满足，将不再热衷于推动国家教育体制的改革，也会在本土的教育事宜上日益疏离。
最后，高收费的私校和国际学校，将会继私立大学之后，成为另一波教育商品化和市场化的重灾区，财团资本纷纷涌入。换言之，大量的体制外就学人数，会导致社会不同阶层日后在阶级、认同和价值取向上，扩大既有的分歧和距离，巩固了学校的阶级复制功能。
事实上，我国教育部门已经意识到，要改革和修复公立中学的各种沉痾积弊，实在是工程浩大，因此近年提出信托学校（Trust School）的倡议，以公办民营模式为公立中学转型。这个计划是要遏制公立中学崩坏和不受落的趋势，从现有的公立中学选定部分学校，纳入信托学校计划，赋于学校较大的自主性，包括课程和管理上的放权，试图改善学校表现，但学校仍受教育部监管。政府委托国库控股旗下的阿敏尔基金（Yayasan Amir）注入资金，共建学校。
政府早在第十个大马计划中提出信托学校，在2011年开始设立，但直到2013年教育大蓝图推出后，才为社会所注意，当局原本计划在2025年要达到500所，后来把目标订为700所。（Star, 15-8-2015）要评估该模式的成效为时尚早，但有智库担心财务上是否可长期持续，另外此举等同于承认教育部现在的中学管理模式已经失败，才需要另辟途径，而且因所享资源不同，会在公立学校中形成两个等级。
中学教改缺乏顶层设计
中等教育既然属于基础教育，在此阶段就应该要满足两个目标，一是提升国民基本智能，二是培育现代公民素养。中等教育不只是培养技能和灌输纸笔知识，也要在中学生之间培育现代公民意识。
事缘一个民主的、进步的与平等的现代社会，需要仰赖众多有品格的优质公民，形成支撑社会长期进步的核心力量，中学是少年人格发展的形塑期，正是培植现代公民意识的重要阶段。但此一重大目标，并没有在马来西亚的中学教育里受到重视，无论是公立中学抑或华文独中，在这方面都有很大缺失，没有认真推行有质量的公民教育课程。
公立中学的课程内容，偏重传统的知识与技能，即便如此，也是着重学生背诵和重复演练的硬知识，教学法和学习模式保守落后，也不注重软实力的培养，这已证明影响了学生的能力素质。世界在变，趋势亦有起伏，但现存中学教育的课程结构与学习生态，依然没有与日俱进。
教育主管单位并非没有尝试提出改革或转型的方案，如精明学校、特选学校、数理英化、校本评估（PBS）等政策，历年来主意不少。但有者只流于行政层面和技术层次的调整，有者不符教育原理和教学现场的需要，校本评估原意甚佳却有执行不力之虞。
数理英化耗用数十亿公帑，反导致数理成绩倒退，最终腰斩中止，但仍然借双语教学计划（DLP）死灰复燃。归根究底，我们认为公立中学改革转型之迟缓，深层的困境是缺乏教育改革的顶层设计，有时是没有方向感与价值取向，有时则要求中学履行不切实际的国家议程，如凌乱的语言政策就干扰了知识学习的效果。
顶层设计是指在统筹考虑各个要素后，统揽全局，在最高层次上寻求解决之道。马来西亚中等教育在面临科技转型、产业升级和人工智能的挑战时，整个学习形态已是呆滞落后，资讯教育也跟不上全球步伐，在在需要严肃因应。可是无论官方抑或民间， 大家对中学教育的期待与理解，颇为狭窄庸俗，不求进取短视功利，甚少从战略前瞻性的角度，提出顶层设计的思考。
倘若教改蓝图具有顶层设计的高度，那么政府领导和社会精英，首先要先对未来国家发展战略作出规划与部署，设定往后20至30年整体国家战略目标为何，包括经济方向和产业重心，才能由此出发，制订长期的人力培养蓝图。
从战略高度统揽全局后，才能把握好基础教育的总体方向，作出宏观的教育部署，而不是在国家目标和价值不明确之下，在教改方案上随意摆动或是漂移，以及因政治操弄而凌驾专业，使体制内成员疲于奔命。数理英化的失败，就是近年我国代价最惨重的政策错误。
同样的，当我们在思考中等教育的全盘蓝图时，也要从中观角度作出方向选择，即人才培养的目标，究竟是从提高人力素质出发，还是从整合国民团结着眼，是要为工业生产培养专才，抑或栽培创意思考人才，未来世代要掌握技术应用能力，还是兼具人文素养的公民。
以上要项，在涉及教育改革的顶层设计前，都必须根据经济和社会发展阶段，作出判断和讨论。如果不从顶层设计的高度出发，任何微观和琐细的教育革新，表面亮丽新颖，最终难免收效甚微，或是持续不久，因为无法为变化中的社会服务，也难以跟国家真正的需要接轨。
结语
每一个政府都有责任办好中学阶段的教育，因为这涉及每个国民的受教权，也关乎每个国家的兴衰，东亚区域在二战后能够崛起的国家，全都是政府在基础教育上有长足的发展。但是单凭加大财政经费，不足以提升教育素质。如果中学教育濒临崩败，或是素质低落，国家将在未来数十年付出竞争力衰退的重大代价，也会冲击与牺牲全体国民的教育权益。
受教权是基本人权，也是国家长远发展的动力。即使私立体制的中学，可以弥补和丰富社会的多样选择，但政府提供优质的普及教育，依然是不可推卸的施政义务，以确保教育平等和实现不分阶级的社会正义。任何一个社会，若中学教育日益走向商品化和市场化，尤其是优质的中学教育只能通过私立体系才能获取，这肯定为社会带来灾害，也是社经不平等的起源。
现在的中学形态，源自百余年前欧陆为因应大规模工业生产，为培养大量守纪律又具备基本知识的产业工人而建立起来，已经不符未来需要，因此全球都在掀起教育改革大潮。在各国竞争人才，重视综合素质的年代，若基础教育过时和低效，不只妨碍科技和经济竞争力，也被视为国家深层危机。
但教育改革不能一厢情愿，也不可凌乱破碎，它必须是有机的社会工程，需要前瞻性的顶层设计，以及对每个生命个体之潜能有全面的尊重与开发，才是办学的真缔。现实很残酷，如果新生代不能站起来，社会就无从往前走。
参考文献
Goldman Charles, Krishna Kumar, Ying Liu, Education and the Asian Surge: A Comparison of the Education Systems in India and China, RAND Corporation, 2008.
Nagaraj Shyamala, Chew Sing Buan, Lee Kiong Hock, and Rahimah Ahmad, Education and Work: The World of Work. Kuala Lumpur: University of Malaya Press, 2009.
Wong, Joseph Kee-Kuok. 2004. “Are the Learning Styles of Asian International Students Culturally or Contextually Based?” International Educational Journal 4 (4): 154-66.
World Bank, Education Sector Strategy, 1999.
World Bank, Malaysia Economic Monitor : High-performing Education, Dec, 2013.
潘永强，台湾政治大学东亚研究所硕士，上海复旦大学国际关系与公共事务学院博士，曾任新纪元学院讲师、吉隆坡尊孔独立中学校长，也是政治评论作者。现任南方大学人文与社会科学学院助理教授兼通识教育中心主任，同时担任马来西亚华社研究中心副主席。编著有《马华政治散论》、《旧政权与新政府》、《未完成的政治转型》、《当代马来西亚：政府与政治》、《浮躁·族群·市场化——困局中的大学》等书。
编按：本文原收录于潘永强主编《迟缓·停滞·低素质——迷路的中学教育》一书。
本文段落有所调整，其余没有更动。本文获得大将出版社授权转载，谨此致谢。
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